1913年11月初,在国民党被解散后,国会因为议员人数未过半而瘫痪,袁世凯又在11月底搞了一个政治会议,表面上是作为自己御用的咨询机关,实际上是想用它来取代国会。果不其然,国会在一个多月后也被解散,议员们通通被赶回老家。
袁世凯搞的这个政治会议并不是选举产生,其中由袁世凯指派10人,国务院指派4人,各省各部各派2人,总名额是80人。这80人中,大多是前清的旧官僚名流或立宪党人如杨度、杨士琦等,其中也不乏原革命党人如孙毓筠等,而前云贵总督、李鸿章的侄子李经羲(李鸿章的三弟李鹤章之子)则被袁世凯任命为政治会议议长,张国淦为副议长。
袁世凯与国会最初的冲突主要是制定宪法问题上,因此在政治会议成立后,袁世凯也想将它变成一个造法工具,但政治会议的性质是咨询机关(有点类似于前清的资政院),最多只能研究研究政策、提供点政策参考之类的(如建议将国会和地方议会解散便出自于它的手笔),因此他们便建议袁世凯组织一个临时的“约法会议”,来专门从事“增修约法”一事,也显得名正言顺。
袁世凯觉得这个建议还算可行,于是又在1914年3月18日召开“约法会议”,以孙毓筠、施愚为正副议长,准备在袁大总统的指导下制定一部新约法,以替代南京临时政府制定的临时约法和流产的天坛宪草。
“约法会议”总共有57人,在经过一个半月的忙乎后,便在当年5月1日公布了一部新的中华民国约法,姑且称之为“袁记约法”。这部新的“根本大法”对原来体制做了重大修改,立法机关由原来的参众两院改为一院制,即传说中的“立法院”(因为袁世凯到死也未曾组织过一届立法院)。
鉴于组织立法院是一项极其艰巨的任务,因此在立法院未建立之前,就改由“参政院”代行立法职权。参政院的院长为副总统黎元洪兼任,副院长为汪大燮,参政员73名,而之前的政治会议也就寿终正寝。
各位,参政院和立法院的根本区别就在于,立法院乃是通过选举产生后行使立法职能,是民众的代议机关;而参政院的诸公则是由袁总统钦定,实际上是以咨询机关的名义代行立法权。你说这参政院有用吧,它不过是个御用结构;但你要说它没用吧,它还实实在在制定了数十种法律,譬如森林法、出版法、国籍法、著作权法等等,这些法律可都成了后来几个政府制定新法的蓝本,即便是和现在的法律相比,也已是相差无几。
参政院所制定的法律中,最为人诟病的莫过于1914年底制定的那个《大总统选举法》,那简直就是中西合璧又奇形怪状,助纣为
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